Debiti PA, interessi moratori e costi di recupero: serve chiarezza

Tante pubbliche amministrazioni, persino le scuole, stanno ricevendo ingiunzioni per crediti trasferiti dai fornitori a società finanziarie, cioè ‘ceduti’, che vengono pretesi con le penali derivanti dalla Direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

Stiamo parlando del D.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 Art. 6 (Risarcimento delle spese di recupero così sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera f), d.lgs. n. 192 del 2012) che al  comma 2 prevede che “al creditore spetta, senza che sia necessaria la costituzione in mora, un importo forfettario di 40 euro a titolo di risarcimento del danno” , salvo che il debitore (art. 3) “dimostri che il ritardo nel pagamento del prezzo è stato determinato dall’impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile” .

Dunque, iniziamo col dire che:

• la “penale” è dovuta, ma è forfettaria
• se la P.A. ritarda il pagamento perchè – pur sollecitando – non ha ricevuto i fondi finalizzati allo scopo dovrebbe sussistere una evidente causa non imputabile
• il debitore ceduto puo’ opporre al cessionario tutte le eccezioni opponibili al cedente, sia quelle attinenti alla validita’ del titolo costitutivo del credito e le eccezioni riguardanti l’esatto adempimento del negozio, sia quelle relative ai fatti modificativi ed estintivi del rapporto anteriori alla cessione od anche posteriori al trasferimento, come precisato dalla Cassazione (Sez. III 10.05.2005 n. 9761).

Inoltre, le norme “si applicano ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale“, cioè “i contratti, comunque denominati” e non alle fatture in se stesse.

Il titolo da esibire a pretesa del credito è solo la fattura, ma fa fede il contratto che la legittima e che – soprattutto – detta le ‘regole’ della consegna, della messa in opera, del collaudo e dei tempi e modi di pagamento, salvo nullità.

Ad ogni modo, il decreto (D.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 art. 5 comma 4 e 5), nel caso degli ospedali, prevede un termine di pagamento ordinario a 60 giorni dalla fatturazione, che potrebbe raddoppiare (cioè estendesi fino a 120 giorni), quando ciò sia ciò sia espresso nel contratto ed oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche.

Nel caso delle scuole, la cosa si complica, dato che non è ben chiara la loro natura statuale. Stando al Centro Studi della Camera dei Deputati) le istituzioni scolastiche sono da considerarsi dei ‘terminali’ dell’amministrazione dello Stato (Miur) e ‘preposti’ al funzionamento dei punti di erogazione del servizio e – comunque – fungono anche da “stazioni appaltanti”, cioè soggette almeno ‘a cascata’ al decreto legislativo 11 novembre 2003, n. 333 .

Inoltre, le scuole hanno una struttura di pagamento complessa  che dovrebbe comunque giustificare la deroga ordinaria fino a 60 giorni, dove “oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche” (obblighi sovrapposti di organi collegiali, dirigenza, direzione amministrativa e comitato tecnico di collaudo, oltre ad eventuale questionario di gradimento dell’utenza e/o presa in carico inventariale dopo la messa in opera da parte dell’ente locale).

Riepilogando, ai sensi del D.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 aggiornato dal d.lgs. n. 192 del 2012, nel caso delle scuole i termini di pagamento sono

• trenta giorni dalla data di ricevimento da parte del debitore della fattura o di una richiesta di pagamento di contenuto equivalente
• fino a sessanta giorni se espressamente previsto dal contratto ed oggettivamente giustificato
• non è chiaro se questi termini possano essere raddoppiati, ove l’istituzione scolastica autonoma vada ad essere considerata una “impresa pubblica” (ad esempio già i convitti e le aziende agrarie et similia) preposta ad assicurare la prestazione di quei servizi di pubblica utilità e/o il controllo pubblico sulla produzione di servizi indispensabili (cioè attività didattiche e servizi educativi e/o formativi), “nei confronti della quale i poteri pubblici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina”.

Nel caso degli enti locali e gli altri enti pubblici la norma prevede che siano “poteri pubblici” e non “imprese pubbliche”, ma c’è la diffusa casistica in cui il credito originario (e il contratto) è stato sottoscritto da un’impresa.
Ad esempio, un asilo nido per il primo caso, e di residualità da progetti a finanziamento misto derivanti da mancati riconoscimenti UE a consuntivo, nel secondo caso.

Ad ogni modo, l’applicazione della Direttiva 2000/35/CE  è una misura che vuole garantire la puntualità dei pagamenti e la tutela dei  fornitori, dei creditori e degli investitori, che ha recepito con 12 anni di ritardo quella che è comune attività amministrativa e produttiva dal 2000 in Europa.
Una norma di civiltà e democrazia, oltre che indispensabile per l’economia, le aziende e l’occupazione

Il problema è che – senza Arbitrato o Common Law e cose simili come nel resto d’Europa  – ci ritroviamo dinanzi all’enorme problema di una norma che non può che demandare a contenzioso giudiziario tutti i rilievi o le opposizioni del debitore corredate da elementi contrattuali o di collaudo della fornitura di cui il fornitore era in possesso o comunque ne aveva notifica e nozione, ma non necessariamente sono nella nozione di chi ne abbia rilevato il credito.
Già a doverlo scrivere, si comprende che è un serpente che si morde la coda, specialmente se l’Art. 4 del del D.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, cioè i “termini di pagamento”, prevede persino che “non hanno effetto sulla decorrenza del termine le richieste di integrazione o modifica formali della fattura o di altra richiesta equivalente di pagamento“.

Non è certo una norma che facilita alle parti la possibilità di acclarare quale sia l’effettiva situazione del credito, delle prestazioni che lo giustificano od eventualmente lo delegittimano in toto o parte.

Il rischio prevedibile – salvo chiarimenti normativi – è il progressivo sviluppo di un contenzioso stagnante fino alla Cassazione e poi in Corte dei Conti, con i cedenti ormai altrove affaccendati dopo aver incassato, i creditori che confideranno fino alla fine sugli interessi convinti della bontà dei titoli vantati e le pubbliche amministrazioni che resisteranno con i propri protocolli e registri a far fede, oltre ai log  telematici sia interni sia degli amministratori esterni di sistema.

Non è qualcosa che può far piacere ai fornitori, dato che si ritroveranno con contratti, clausole, penali e sanzioni più accurati. Non dovrebbero esultare le banche che sostengono i fornitori rilevando questi ‘crediti aziendali’, se rischiano di ritrovarsi con una marea di contenziosi aperti ed impossibili da radiare, cioè zavorra nei bilanci. Non saranno felici la pubbliche amministrazioni nel dover funzionare con tagli su tagli e, magari, dover pure rispondere di qualche fornitura andata dispersa o mai pervenuta un decennio prima.

Dunque, di motivi per migliorare la norma italiana ce ne sarebbero e, giusto per curiosità, andiamo a vedere cosa prevede l’originale testo ‘europeo’ della Direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, per scoprire se contiene dei dettagli diversi da come poi espressi nella normativa italiana del Governo Monti nel 2012 .

Innanzitutto, salta all’occhio che l’Europa prevede che “un titolo esecutivo possa essere ottenuto, indipendentemente dall’importo del debito, di norma entro 90 giorni di calendario dalla data in cui il creditore ha presentato un ricorso o ha proposto una domanda dinanzi al giudice o altra autorità competente, ove non siano contestati il debito o gli aspetti procedurali” ed “il periodo di 90 giorni di calendario non include i periodi necessari per le notificazioni e qualsiasi ritardo imputabile al creditore“.

Poi, la norma europea indica chiaramente che “a meno che il debitore non sia responsabile del ritardo (cioè escludendo il caso di ‘dolo’), il creditore ha il diritto di esigere dal debitore un risarcimento ragionevole per tutti i costi di recupero sostenuti a causa del ritardo di pagamento del debitore. Questi costi di recupero devono rispettare i principi della trasparenza e della proporzionalità per quanto riguarda il debito in questione“. 

In altre parole, in Europa il creditore deve prima dimostrare la legittimità della pretesa ed i costi di recupero e solo dopo può esigerli.
Inoltre, in Europa, “se la legge o il contratto prevedono una procedura di accettazione o di verifica, diretta ad accertare la conformità delle merci o dei servizi al contratto” (ndr. il così detto ‘collaudo’), la decorrenza è “trascorsi 30 giorni, da quest’ultima data“, cioè quella della verifica (collaudo).

Infine, nella versione europea della Direttiva 2000/35/CE il creditore ha diritto agli interessi di mora solo “se ha adempiuto agli obblighi contrattuali e di legge“. Ad esempio, potrebbero non essere dovuti ad un fornitore che ha ricevuto una diffida o una penale inerente il contratto dalla Pubblica Amministrazione committente, come anche se nell’espletare la fornitura il creditore cedente è stato sanzionato per obblighi di legge come la sicurezza sul lavoro ed i contratti dei lavoratori.

Questo potrebbe significare che, in base al testo europeo della direttiva, gli interessi vantati dal fornitore e ‘primo creditore’  potrebbero essere ‘decaduti’ ad insaputa del creditore eventualmente subentrato, che si ritroverebbe a poter contare solo sugli interessi successivi ad almeno 30 giorni dalla data di notifica della cessione del credito.

Sono tutte ipotesi, ma è evidente che la trasposizione italiana della Direttiva UE genera incertezza, farragine e contenziosi: esattamente ciò di cui imprese, banche e amministrazioni non hanno bisogno.

Demata